Environ 1,6 million de familles risquent de perdre leur logement dans le cadre de la réforme, en cours en Égypte, des lois régissant le contrôle des loyers.

Au cours des derniers mois, Sahar* a commencé, pour la première fois de sa vie, à suivre de près les travaux du Parlement égyptien, alors que les députés débattent d’un projet de loi susceptible de lui faire perdre le logement dans lequel elle vit depuis près de quarante ans.

Aujourd’hui âgée de 70 ans, Sahar vit avec sa fille unique dans un appartement loué situé dans le quartier de Dokki, au sein du Grand Caire. Elle a hérité du bail de son mari, lui-même héritier de ce contrat de location transmis par son père. Le loyer annuel de l’appartement, situé dans une rue calme et bordée d’arbres, s’élève à environ 1 500 livres égyptiennes (30 dollars), un montant très inférieur aux prix du marché. Cette situation est rendue possible par un régime juridique spécifique, communément appelé le « système de l’ancien loyer », qui permet la transmission héréditaire des baux ainsi que le maintien de loyers à des niveaux fortement réglementés.

Alors que le Parlement s’apprête à adopter une nouvelle loi qui mettrait fin à ce système et libéraliserait les loyers pour environ 1,6 million de familles locataires, Sahar se retrouve dans une situation particulièrement difficile. Elle vit d’une pension gouvernementale qui couvre à peine ses dépenses personnelles et n’a pas les moyens de louer un autre appartement dans le même quartier, où les loyers commencent à environ 15 000 livres égyptiennes (près de 300 dollars) par mois. L’achat d’un logement dans la même zone est tout aussi hors de portée, les prix des appartements adaptés débutant à au moins deux millions de livres égyptiennes (environ 40 000 dollars).

« Je ne veux pas être humiliée durant les derniers jours de ma vie », a confié Sahar lors d’un entretien avec le Tahrir Institute for Middle East Policy (TIMEP). Ce sentiment est partagé par de nombreux Égyptiens qui pourraient se retrouver expulsés de leur domicile avec l’abolition du régime de l’ancien loyer — une perspective associée, pour beaucoup, à une expérience de précarité marquée par la fatigue, l’humiliation et le sentiment d’injustice.

À l’inverse, les propriétaires de l’immeuble où réside Sahar — eux aussi héritiers du propriétaire d’origine — estiment être victimes d’une autre forme d’injustice. Ils détiennent un actif dont la valeur est estimée à plus de 30 millions de livres égyptiennes (environ 600 000 dollars), mais qui ne leur génère pratiquement aucun revenu.

Certains craignent que la modification de ce système n’ouvre la voie à la saisie, par l’État, de biens immobiliers situés dans certains quartiers historiques du Grand Caire et d’Alexandrie.

Bien que le débat autour de la loi dite de l’« ancien loyer » se prolonge depuis plusieurs décennies, la Cour constitutionnelle suprême d’Égypte a jugé, en novembre 2024, que les dispositions légales relatives à la stabilité des loyers prévues par la législation en vigueur étaient contraires à la Constitution. La Cour a également enjoint le gouvernement à amender le régime de l’ancien loyer avant la fin du mois de juin 2025, faute de quoi la relation contractuelle entre propriétaires et locataires serait automatiquement libéralisée.

La question de la réforme du système des anciens loyers constitue ainsi un véritable dilemme de politique publique. D’un côté, elle est susceptible d’entraîner de lourdes conséquences sociales dans un contexte marqué par des conditions économiques difficiles et une hausse des taux de pauvreté. De l’autre, elle pourrait contribuer à la revitalisation du marché immobilier et à la libération d’actifs que l’État serait en mesure de mobiliser afin de faire face à son déficit budgétaire chronique.

Certains craignent également que la modification de ce système ne facilite l’intervention de l’État dans certains quartiers historiques du Grand Caire et d’Alexandrie, en vue de leur cession à des investisseurs, au détriment des intérêts économiques et sociaux des habitants — une pratique à laquelle les autorités auraient déjà eu recours par le passé.

Guerres et défaites

Le système de l’« ancien loyer » est apparu en Égypte au début du XXᵉ siècle en tant que cadre juridique exceptionnel visant à protéger les locataires et à garantir la stabilité du logement. Les premières interventions législatives dans la relation locative ont suivi la Première Guerre mondiale, avec l’adoption de la loi n° 11 de 1920, qui a instauré un plafond des loyers. Celle-ci a été suivie, plusieurs décennies plus tard, par la loi n° 121 de 1947, premier texte global régissant les loyers, lequel imposait des restrictions strictes en matière d’expulsion et fixait également un plafond des loyers, tout en autorisant, sous certaines conditions, la récupération du logement par le propriétaire ou ses proches.

La loi n° 52 de 1969 est ensuite intervenue dans un contexte politique et social particulièrement critique, à la suite de la défaite égyptienne de 1967 et des bouleversements économiques et sociaux qui s’ensuivirent. Cette période coïncidait avec une aggravation de la crise du logement et une hausse marquée de la densité démographique dans les grandes villes égyptiennes. L’État s’est alors orienté vers un renforcement des mécanismes de protection sociale en faveur des ménages à faibles et moyens revenus. Inscrite dans une politique d’inspiration socialiste, cette loi visait à instaurer une stabilité sociale par la fixation des loyers et par l’extension des contrats de location aux proches du locataire jusqu’au troisième degré (enfants, frères et sœurs, oncles, tantes et petits-enfants).

Un certain rééquilibrage de la relation locative n’a été atteint qu’avec la promulgation de la loi n° 4 de 1996, qui a réorganisé le cadre juridique en accordant aux propriétaires une plus grande liberté contractuelle, notamment en ce qui concerne la fixation de la durée du bail et la possibilité d’augmenter les loyers en fonction des conditions du marché. Cette loi de 1996 — communément désignée comme la « nouvelle loi sur les loyers » — n’a toutefois pas été appliquée de manière rétroactive aux contrats conclus avant son entrée en vigueur, lesquels sont demeurés soumis aux restrictions prévues par les législations antérieures.

Un système complexe

Le régime de l’« ancien loyer » a connu de nombreuses évolutions au fil de son histoire, rendant particulièrement complexe toute tentative d’élaboration d’une législation capable de préserver, simultanément, les droits des locataires et ceux des propriétaires. Depuis la fin des années 1960, et avec l’aggravation de la crise démographique et du logement dans les villes égyptiennes, certains propriétaires ont commencé à exiger des sommes importantes versées à l’avance — communément appelées « kholou rigl — comme condition préalable à la conclusion des contrats de location ». Ces montants, non remboursables et non déductibles des loyers futurs, ont progressivement transformé la relation locative en une forme proche de prêt immobilier de long terme : le locataire s’acquitte d’un « apport » initial, puis continue de verser des « échéances » sous forme de loyer. Les locataires acceptaient ces conditions en partant du principe que leurs familles bénéficieraient durablement de l’usage du logement, parfois sur plusieurs générations.

À titre d’exemple, Ahmed El-Masry loue aujourd’hui un local commercial à Alexandrie pour un loyer mensuel de 40 livres égyptiennes (moins d’un dollar), en vertu d’un ancien contrat conclu entre son père et le propriétaire de l’immeuble. La valeur locative de marché du même local s’élève actuellement à environ 6 000 livres égyptiennes (près de 120 dollars) par mois. Ahmed estime néanmoins avoir un droit légitime sur le local, soulignant que son père avait versé, lors de la signature du contrat en 1992, un montant de 33 000 livres égyptiennes à titre de kholou rigl, soit l’équivalent d’environ 10 000 dollars à l’époque.

Du point de vue des propriétaires, le système représente une charge économique considérable, en raison de l’écart croissant entre des loyers gelés depuis plusieurs décennies et la valeur réelle des biens sur le marché immobilier.

Waheed El-Ahmed, l’un des propriétaires interrogés, a hérité avec ses frères et sœurs d’un immeuble résidentiel de quinze étages situé dans le quartier de Duwaiqa, l’un des quartiers populaires du Caire. Selon lui, les locataires versent en moyenne 70 livres égyptiennes par an (moins d’un dollar et demi), alors que le loyer mensuel dans le quartier atteint au minimum 2 500 livres égyptiennes. Bien qu’il soit propriétaire de cet immeuble, El-Ahmed vit lui-même dans une chambre au sein d’un appartement partagé, pour un loyer mensuel de 1 500 livres. Il tente aujourd’hui de vendre les appartements aux locataires en place, mais ceux-ci en sous-évaluent systématiquement le prix, conscients de leur position de force. Ainsi, l’un des locataires a proposé d’acheter l’appartement qu’il occupe pour 70 000 livres égyptiennes (environ 1 400 dollars), alors que sa valeur de marché avoisine les 500 000 livres (près de 10 000 dollars), selon El-Ahmed.

Parmi les problématiques majeures figure également la transmission héréditaire des contrats de location, qui permet aux héritiers des locataires de conserver l’usage des logements, souvent en les laissant vacants ou en les sous-louant à des prix de marché, tout en continuant à s’acquitter de loyers symboliques. Dans l’immeuble d’El-Ahmed, la majorité des occupants sont ainsi des héritiers des signataires initiaux des contrats. L’un des appartements est fermé depuis cinq ans, sa bénéficiaire résidant dans un autre quartier et refusant de renoncer au bail. Dans un autre cas, un locataire sous-loue son appartement pour 2 500 livres égyptiennes par mois, alors qu’il verse seulement 70 livres par an aux propriétaires.

De telles pratiques ont conduit certains propriétaires à recourir à des formes de dégradation volontaire des bâtiments, dans le but d’accélérer leur effondrement et de récupérer les terrains afin de les revendre à des prix élevés. Ces pratiques incluent notamment des interventions sur les structures internes des immeubles ou l’utilisation de matériaux tels que le « Dexpan », qui fragilise progressivement le béton sans provoquer de nuisances sonores, dans une tentative de provoquer l’effondrement des bâtiments sans attirer l’attention.

Un calendrier contraint

Alors que la question de l’« ancien loyer » est restée pendant vingt-six ans sans règlement devant la Cour constitutionnelle suprême d’Égypte, le verdict rendu récemment est intervenu seulement un an après que le président Abdel Fattah al-Sissi a appelé publiquement à agir sur ce dossier.

Cette chronologie met en lumière la réalité de l’élaboration des politiques publiques en Égypte, où les directives de l’exécutif prévalent largement sur l’indépendance des pouvoirs législatif et judiciaire.

En mai 2025, le gouvernement a soumis au Parlement un projet de loi prévoyant une augmentation initiale exceptionnelle des loyers, suivie de hausses annuelles, ainsi qu’une période transitoire de cinq ans à l’issue de laquelle les anciens contrats de location seraient automatiquement annulés. Cette proposition a suscité une opposition parlementaire inhabituelle dans le paysage politique égyptien, émanant aussi bien de soutiens affirmés du régime que de ses opposants. Les détracteurs du projet ont estimé qu’il favorisait de manière disproportionnée les propriétaires, qu’il ne comportait pas de garanties suffisantes pour les locataires les plus vulnérables et qu’il reposait sur des données gouvernementales obsolètes concernant l’occupation des logements. Ils ont également mis en cause le choix du calendrier, dans un contexte de crise économique généralisée, et dénoncé l’absence de mesures visant à traiter le problème des quelque 12 millions de logements vacants en Égypte, qui contribuent à aggraver la pénurie de l’offre.

Malgré ces critiques, le gouvernement a réintroduit en juin 2025 un texte quasi identique, réaffirmant son cadre initial avec des ajustements marginaux. La période transitoire précédant l’expiration des baux résidentiels a ainsi été portée à sept ans au lieu de cinq. Les augmentations annuelles des loyers ont été fixées à 15 %, assorties d’une hausse initiale pouvant aller jusqu’à vingt fois le loyer en vigueur — une disposition adoptée en dépit des demandes parlementaires et publiques en faveur d’un mécanisme d’indexation sur l’inflation. La loi prévoit en outre d’accorder aux locataires concernés une priorité d’accès à des logements alternatifs construits par l’État, en contrepartie de la restitution de leurs unités d’origine.

Déplacements forcés

Des millions de personnes sont désormais exposées au risque d’expulsions forcées à l’horizon de sept ans, en l’absence d’alternatives viables. Ce risque est d’autant plus élevé que le marché immobilier est de plus en plus dominé par des investisseurs et par des organismes publics guidés par des logiques de rentabilité, dans un contexte où la spéculation a porté les prix à des niveaux hors de portée pour la majorité des Égyptiens.

Parallèlement, l’offre de logements abordables destinés aux ménages à faibles et moyens revenus s’est considérablement raréfiée, les impératifs de profit prenant le pas sur les considérations de responsabilité sociale. Cette évolution contribue à creuser les écarts socioéconomiques et à remodeler les quartiers urbains en fonction de leur valeur d’investissement plutôt que de critères d’équité sociale.

À mesure que le coût du logement augmentait, une crise parallèle s’est développée : 87 % des logements construits au cours des huit dernières années se situent dans des zones non planifiées, souvent illégales. Cette situation constitue une conséquence directe de la faiblesse des mécanismes de contrôle, conjuguée à des décisions gouvernementales récentes visant à assouplir et à légaliser certaines infractions au droit de la construction en échange de redevances financières. C’est pourquoi nombreux sont ceux qui redoutent que la suppression du contrôle des loyers, en l’absence de solutions alternatives adéquates, ne provoque une nouvelle vague de déplacements vers l’habitat informel — un phénomène que l’État peine à contenir, malgré ses efforts pour développer de nouvelles villes planifiées.

Des inquiétudes croissantes portent également sur le fait que la levée des protections locatives pourrait ouvrir la voie à une prise de contrôle accrue de biens immobiliers historiques par des sociétés immobilières, voire par des entités publiques.

Nombre de ces biens sont situés dans des zones stratégiques du Caire, de Gizeh et d’Alexandrie. Un exemple emblématique est celui de la société Al Ismaelia for Real Estate Investment, qui a acquis au cours de la dernière décennie environ 15 000 mètres carrés de bâtiments patrimoniaux dans le centre-ville du Caire, dont 25 immeubles historiques. Ces biens ont ensuite été réhabilités et commercialisés à des prix nettement plus élevés. Un autre exemple est celui de Misr Real Estate Assets Management Company, une entreprise publique détenant un nombre significatif de logements soumis au régime de l’ancien loyer dans le Grand Caire et à Alexandrie. Cette société a conclu des accords avec des locataires en vue de leur départ, en contrepartie de mécanismes de partage des profits issus de la réhabilitation des biens.

D’autres acteurs pourraient suivre la même trajectoire, profitant de la suppression des barrières juridiques qui protégeaient jusqu’alors les locataires de longue durée, soit par l’acquisition directe des biens, soit par le recours à des instruments tels que l’expropriation pour cause d’utilité publique, laquelle permet à l’État de saisir des terrains ou des immeubles jugés nécessaires à l’intérêt général. Dans le cadre du régime de l’ancien loyer, les baux de longue durée constituaient souvent un obstacle majeur à des projets de réaménagement lucratifs, en particulier dans les quartiers historiques et populaires, où l’expulsion des occupants était difficile, voire quasi impossible.

L’un des organismes publics dont l’influence ne cesse de croître dans ce domaine est la New Urban Communities Authority, qui dispose de prérogatives légales étendues en matière de saisie foncière et immobilière à des fins de développement. À titre d’exemple, cette autorité a récemment pris le contrôle de certaines parties de l’île d’Al-Warraq, entraînant le déplacement de résidents afin de permettre la réalisation d’un projet immobilier haut de gamme. Cela montre que l’impact de la réforme des lois sur les loyers dépasse largement la seule relation entre propriétaires et locataires : il est susceptible de redessiner en profondeur les structures de propriété foncière et les usages du sol dans les centres urbains historiques de l’Égypte.

Une législation juste

La crise du régime de l’« ancien loyer » en Égypte est d’une grande complexité, car elle se situe à l’intersection des droits humains fondamentaux, des réalités économiques et des agendas politiques. Au lieu de la loi finalement adoptée, l’État aurait dû œuvrer à l’élaboration d’un cadre législatif véritablement équilibré, conciliant les droits des propriétaires avec les besoins et la protection des locataires.

La transition hors du régime de l’ancien loyer aurait dû être progressive et équitable, attentive aux conditions économiques, sans jamais se faire au détriment du droit fondamental au logement.

L’État aurait également dû réaffirmer son rôle central dans la régulation du marché immobilier, en plaçant la justice sociale au cœur de sa politique du logement. Cela implique un contrôle effectif du marché, le développement d’une offre de logements abordables et la mise en place de mécanismes de soutien ciblés en faveur des populations les plus vulnérables. Plus largement, les réformes juridiques doivent s’accompagner d’une mise en conformité des législations relatives à l’urbanisme avec les normes internationales, notamment en matière d’expulsions forcées, d’indemnisation et de droit à un relogement adéquat. La sortie du régime de l’ancien loyer ne peut être ni brutale ni inéquitable : elle doit tenir compte des contraintes économiques, sans jamais sacrifier le droit des individus à un toit.

En définitive, l’État a un rôle déterminant à jouer pour garantir que ce processus soit équitable pour l’ensemble des parties concernées. Cela suppose d’apporter un soutien direct aux personnes affectées, de protéger les bâtiments historiques contre la démolition ou l’appropriation spéculative, et de veiller à ce que la réforme du logement place la dignité humaine au cœur de ses priorités — et non la seule logique du profit. Résoudre la crise des loyers ne relève pas uniquement de l’adoption de nouvelles lois ou réglementations ; cela requiert avant tout une volonté politique affirmée de placer les personnes au centre de l’avenir urbain de l’Égypte.

*Les noms ont été modifiés afin de protéger la sécurité et la vie privée des personnes interrogées.

Cet article est une traduction de l’anglais. Il a été initialement publié par son auteur en collaboration avec le Tahrir Institute for Middle East Policy (TIMEP).